党的十八届四中全会精神解读
发布时间:2015/1/8 15:31:15    来源:多种经营分公司    文:王瑾    图:未知    浏览次数:     【 字号:     】

  10月23日闭幕的十八届四中全会,发布了依法治国的纲领性文件——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)。在党历次中央全会中,首次以“法治”作为全会主题,具有重要的象征意义。它意味着,选择法治、践行法治的价值正当性,已获得执政者的高度认同,法治作为现代社会良善治理的形态,已经成为提高治理能力、治理方式现代化的不二选择。法治是一种全球化的意识形态话语,其正当性毋容置疑,现代社会几乎没有人会公开反对法治。四中全会以“推进依法治国,建设法治体系,建设法治国家” 为主题,其象征意义、符号意义,相较于决议中的具体要求或设计来说,甚至更为重要。

一、对于“依法治国”这一主题,四中全会给出了更加清晰的指向:必须实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

1、依法治国理论的形成与发展

第一阶段:初步实践阶段

(1978年到1996年)

  从1978年党的十一届三中全会到1997年党的十五大,可以说是中国实施依法治国方略的理论准备和初步实践阶段。党的十五大正式使“依法治国”作为治国的基本方略,开始从理论观念上和制度改革上进入一个新的阶段。

  十一届三中全会是依法治国的起点,这次会议公报里面有很大一段话集中讲到了全国人大应当加强立法工作,贯彻法律面前人人平等,树立法律的极大权威,政法干部应该树立“三个忠于”思想,即忠于人民,忠于法律,忠于事实真相。党应当不要过于干预司法机关办案的事情,同时也提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的“十六字方针”作为中国法制建设的指导方针。

  到1979年9月9日发布的中共中央第64号文件,《中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,它在学界被认为是中国共产党关于民主法治理念的一个里程碑,第一次在我们的党内文件提出社会主义法治。

  1982年宪法序言最后一段话则强调“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”,树立宪法的最高权威。

  应该说,从1978年十一届三中全会开始,中国已经走上依法治国的道路,开始了这一历史性进程。

  1996年八届全国人大四次会议上,依法治国、建设社会主义法制国家作为总的口号、总的目标被写进了一系列文件,包括政府工作报告、人大常委会报告,从而确立了依法治国、建设社会主义法制国家的重要地位。

第二阶段:形成和发展阶段

(1997年到2012年)

  1997年党的十五大正式提出依法治国基本方略。十五大报告指出:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。”这就正式将依法治国提升为国家治理的基本方略。依法治国方略的提出,是对我们党治国理政经验的全面总结与升华,标志着党在执政理念、领导方式上实现了一次历史性跨越,为我国此后的国家治理和社会治理指明了方向,具有里程碑意义。

  虽然“法治”和“法制”只有一字之差,但内涵却有很大差别,即不再仅仅将“法”作为一种治理工具,而是作为国家制度的依据和基础,作为治国理政的基本方略。自此,“法制”回归其本意,成为法律制度的总称,主要从法律规则的层面强调法律体系的完整性和统一性;而“法治”作为一种与人治相对立的治国方略,强调依法治理,不仅要求具备“依法办事”的制度安排及运行机制,而且强调法律面前人人平等、规范权力、保障权利、程序公正、良法之治等精神和价值。

  1999年3月,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。并将这一条作为宪法第5条第1款,正式将依法治国确立为宪法的基本原则,通过国家根本法对依法治国予以保障,使其有了宪法保障,也使“依法治国”这一基本方略有了长期性、稳定性的制度基础。

  在依法治国基本方略的指引下,我国立法事业取得了重大进展和显著成效。按照十五大报告提出的到2010年“形成有中国特色社会主义法律体系”的要求,2010年我国如期基本形成了以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系,国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑。

     我国现行的是八二年第四部宪法,经过四次修订。“八二宪法”反映了当时我们达到的认识高度,这个高度不仅超过了文化大革命,也超过了1954年到“文革”这一阶段,当然也超过了1954年以前的阶段。它已经在政治体制改革上、在政治体制的设计上前进了一大步。后来1999年“依法治国”入宪、2004年“人权保障”入宪,还有私有财产的保护,基本反映了改革开放以来达到的进步成就和水平。

第三阶段:完善阶段

(2012年至今)

  党的十八大强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式。十八大确立了依法治国的新任务和目标,即到2020年全面建成小康社会时,实现“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。”这个战略目标是与2020年实现全面建成小康社会宏伟目标同时提出的,进一步凸显了依法治国的重要性。

    习近平同志多次强调依法治国的重要性,提出了“建设法治中国”的治国目标,并将其定位为实现中国梦宏伟蓝图的重要内容。这表明,依法治国是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。

  这次全会对依法治国方略作出进一步完善,提出建设社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标,与1997年党的十五大提出的形成社会主义法律体系相比较,虽然“法治体系”与“法律体系”只有一字之差,但其内容和精神实质已发生明显变化。法律体系注重立法层面的有法可依,而法治体系则覆盖到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法全过程,囊括了依法治国、依法执政、依法行政与法治国家、法治政府、法治社会各方面。为了实现这一目标,这次全会提出建设“五大体系”,即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,并强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

    2、依法治国首先是依宪治国

    四中全会最突出的一个亮点就是把“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”纳入了四中全会公报中。

    A、宪法的重要性及我国法律体系 

     在中国,宪法在法律体系中是母法、根本大法,具有最高权威,但实践中宪法却因为不能作为裁判依据适用以及其他复杂的原因而遭遇实施上的困境,甚至其法律性也受到质疑。这次全会强调依法治国首先是依宪治国,强调宪法实施和监督的重要性,提出健全全国人大及其常委会在宪法监督实施和宪法解释方面的程序机制,意义重大。

  改革开放30多年来,以宪法为核心,以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。

法律层级

(1)法律:

全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;

(2)行政法规:

国务院根据宪法和法律,制定行政法规。

(3)地方法规:

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

(4)部门规章:

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。

  法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章;部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。

    B 法律体系与法治体系

     法治体系不同于之前我们熟悉的“法律体系”,“法治体系”是四中全会的一个新提法。它包括五个方面:法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。如此内涵丰富的新概念,传递出来一个鲜明的信号,那就是中国今后法治建设的着力点是全面深入地践行法治,将纸面上的法律真正变成行动中的法律,更关注法律实施问题。

     但是有法并不等于就有法治。从文革的无法无天,到有法可依是巨大的进步。但是客观情况却是相当长时间停留在形式法治,很难说都是实质法治,实质法治就是法本身,应该说是公平正义的。

     C 宪法实施现状

    现在提出要依宪治国,为什么提到依宪?之前提到宪法的权威和生命必须在于实施。而现在宪法的实施可以说比较差。

  违宪有两方面,一个是违反程序,也就是说,没有严格按照宪法或立法法规定的制度、运作的程序立法。法律必须是根据宪法制定的。一般性法规倒是可以只要不与宪法抵触。但是现在既没有完全根据宪法的形式法治,也没有在实质法治上遵守宪法。

  违宪表现第二种是侵犯公民的权利。

     合理的预期是,今后中国在宪法实施方面将会有一个非常好的推进,消解并破除中国法治建设中的宪法尴尬,从而解决我们国家和社会治理中的一个顽症痼疾。

    D 12.4国家宪法日的确立

     全会将每年十二月四日定为国家宪法日。凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。制定国家勋章和国家荣誉称号法,表彰有突出贡献的杰出人士。

   3、要建立什么样的法治国家

     依法治国,国是指什么?这个客体,不能只是理解为社会事务,国是指国家机器,国家权力,依法治国特别是要依法治权,权的载体就是官,依法治国实质是来依法治官。

     法治国家从是多种类型的。最早是德国魏玛共和国宪法提出的。他这个法制国家是“刀治”,制度的制,他认为只要是最高权力机关指定的法律,公民必须绝对服从,即使是恶法,恶法亦法,这就是形式法治,不是实质法治。这种法治为希特勒所利用,这是一个教训;第二种是自由法治国。国家不干预社会,是小国家和大社会。第三是社会法治国,现在德国实行的,我们要建立的国家是社会法治国,国家是为社会服务的。应该就是社会至上,要以社会主体为重,为社会主体人民服务。

    4、党与法治的问题:既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。

    A 依法执政

     在强调“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证”的同时,全会从依法执政的高度强调各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

    B党内法规

     决议将党内法规体系作为法治体系的五大系统之一,提出将党内法规与国法相衔接,这种将党内法规置入国法体系的思路,体现了中国政治体制、中国法治建设的鲜明特色。中国共产党是执政党,是当今中国的唯一执政党,而且是永久唯一的执政党,必然意味着在很方面会直接介入国家和社会的管理事务。

C 权力限制及考核

     80年代除了“刀治”还是“水治”之争,还有就是“党大”还是“法大”的问题。这个问题四中全会有所触及,比如领导人干预司法就要记录在案,追究责任,这是一个限制权力的措施;以前封建皇帝的至高无上的权力并不是绝对的,有“起居注”,御史会把皇帝的一言一行记录在案,皇帝也会有所忌惮。

     健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。

     推行政府权力清单制度,行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

     提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

     对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

二、司法公正

     十八届四中全会之后,最具影响力的一个案件——内蒙古呼格吉勒图冤杀案,十八年的冤假错案启动重审程序。

    1、决定中提到“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

2、这次《决定》再次重申:健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。

  完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。“罪刑法定”、“疑罪从无”这些字,不是普通的字眼,字字后面都有难以计数冤案的教训和无辜者的血泪;守住了这几个字,就能杜绝冤案,否则就是公正底线的崩溃。这些年从赵作海案到浙江叔侄冤案,再到念斌案,案情虽然不同,但总还是法官没能坚持“疑罪从无”这四个字。

    3、司法不公的补救机制

     《决定》明确“司法机关要及时回应社会关切”,这次《决定》也提出“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”,确保案件处理经得起法律和历史检验。

完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

三、完善司法管理体制,司法权力运行机制的其他举措

    1、改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。

    2、最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

    3、完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。

    我国的人民陪审员制度则有着一波三折的经历,我国第一部《宪法》第75条规定中:“人民法院审判案件依照法律规定实行人民陪审员制度。”将人民陪审员制度上升为一项宪法原则。但1975年宪法取消了陪审制度。1978年,第三部宪法重新恢复了陪审制度的宪法地位,但因强调一律实行陪审,导致了制度的形式化。1982年制定的现行宪法又予以取消。所以,我国的人民陪审员制度并无宪法依据。《人民法院组织法》对人民陪审员的规定非常简单,并不断删减。2004年8月28日《关于完善人民陪审员制度的决定》才在千呼万唤中出来,其中的规定不免笼统概括。上行下效,在司法实践中人民陪审员不受重视也就不足为奇了。

    4、初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录,一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。从律师和法学专家中招录法官。党政机关和人民团体设立公职律师,强化律师准入制度。

     决议在司法改革方面着墨多多,有许多比较具体的改革要求。比如,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这个举措对于独立而公正的裁判,对于解决一些冤假错案的追责问题,意义重大。另外,决议中提到优化司法权配置,实行审执分离改革;提出最高法院巡回审判,以及探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,以破除司法的地方化,等等,也值得期待。

四、加强市场法律制度建设,编纂民法典

  顾名思义,民法典一般是指在采用成文法的国家中,用以规范平等主体之间司法关系的法典。民法典又被称为“社会生活的百科全书”,是市场经济的基本法、市民生活的基本行为准则,更是法官裁判民商事案件的基本依据。一个人从出生到死亡,他每天的生活都和民法典息息相关。一部优秀的民法典应当是一本公民权利的宣言。民法典主要包括两大块,与公民的人身权利和财产权利的保护密切相关。通过制定一部民法典来全面确认和保障公民的基本民事权利,确立现代社会的基本交往规则,不仅能够有效规范社会成员的行为,而且有利于司法机关统一适用法律来平等地保护所有公民的合法权益。

  下一步立法机关将按照这样的要求推进民法典的编纂工作,势必加速我国民法典的制定进程。

  按照我国《中华人民共和国立法法》的有关规定,民法典属于民事的一个基本法,必须由全国人大来制定。进入立法程序后,原则上要审议三次经过表决后才正式公布,但是民法典非常重要,关乎每一个公民的切身利益,必须慎重,要充分地听取民意,可能还要反复审议和修改。正式看到民法典的出台,还需要一段时间的耐心等待。

五、完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度,把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

  按照党的十八届三中全会对加强反腐败工作,完善惩治腐败法律规定的要求,加大惩处腐败犯罪力度,拟对刑法作出以下修改:

  一是,修改贪污受贿犯罪的定罪量刑标准。现行刑法对贪污受贿犯罪的定罪量刑标准规定了具体数额。这样规定是1988年全国人大常委会根据当时惩治贪污贿赂犯罪的实际需要和司法机关的要求作出的。从实践的情况看,规定数额虽然明确具体,但此类犯罪情节差别很大,情况复杂,单纯考虑数额,难以全面反映具体个罪的社会危害性。同时,数额规定过死,有时难以根据案件的不同情况做到罪刑相适应,量刑不统一。根据各方面意见,拟删去对贪污受贿犯罪规定的具体数额,原则规定数额较大或者情节较重、数额巨大或者情节严重、数额特别巨大或者情节特别严重三种情况,相应规定三档刑罚,并对数额特别巨大,并使国家和人民利益遭受特别重大损失的,保留适用死刑。具体定罪量刑标准可由司法机关根据案件的具体情况掌握,或者由最高人民法院、最高人民检察院通过制定司法解释予以确定。同时,考虑到反腐斗争的实际需要,对犯贪污受贿罪,如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃,避免、减少损害结果发生的,规定可以从宽处理。(修正案草案第三十九条)

  二是,加大对行贿犯罪的处罚力度。主要是:第一,完善行贿犯罪财产刑规定,使犯罪分子在受到人身处罚的同时,在经济上也得不到好处(修正案草案第九条、第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十四条)。第二,进一步严格对行贿罪从宽处罚的条件。拟将“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的,可以减轻处罚或者免除处罚”的规定,修改为“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的,可以从轻或者减轻处罚。其中,犯罪较轻的,检举揭发行为对侦破重大案件起关键作用,或者有其他重大立功表现的,可以免除处罚。”(修正案草案第四十一条)

  三是,严密惩治行贿犯罪的法网,增加规定为利用国家工作人员的影响力谋取不正当利益,向其近亲属等关系密切人员行贿的犯罪。(修正案草案第四十条)。

 

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